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全球数字贸易政策:国别特征、立场分野与发展趋势

发布时间:2020-08-01 13:00:36 已有: 人阅读

  内容摘要:目前,各国数字贸易政策的主要分歧在于数据监管和网络平台管理方面政策之间的调和难度较大。在数字产品和服务贸易政策方面,多数国家均对数字产品和服务贸易自由化采取了积极的态度。在数字企业本地进入政策方面,各国的差异性较小,共性内容居多,取得协商共识的可能性也较大。基于全球主要国家所签订和正在谈判的贸易协定,可以判断未来全球数字贸易规则将会更加注重对消费者隐私的保护,更多提倡有条件的跨境数据自由流动,更多限制使用强制本地化和源代码披露的措施,推崇更加自由的网络访问和使用权,界定更加清晰的ISP中介责任,推行更深层次的数字产品和服务贸易自由。未来数字贸易规则必将朝着更加自由、安全、标准的方向发展,中国应当以提高数字经济与贸易竞争力为核心,建设数字贸易大国,同时积极参与国际数字贸易规则的制定,提升在全球数字贸易治理中的话语权。

  随着数字技术的迭代升级,数字贸易的形式不断发生改变,从最初信息技术产品的实体贸易,到以跨境电商平台为媒介的线上贸易,再到以云服务为实现方式的国际远程服务,数字贸易俨然已成为世界经济增长中不可忽视的新动力。然而,世界主要经济体数字贸易发展水平不同,其数字贸易政策也存在巨大差异。这些差异既是阻碍数字贸易全球多边规则形成的主要障碍,也是未来谋求全球数字贸易合作的现实基础。因此,有必要对全球主要经济体的数字贸易政策进行比较,总结各国数字贸易政策的异同点,由此判断全球数字贸易规则的发展趋势。

  根据各国有关数字贸易的法律和政策性文件,可以将数字贸易规则分为四类。第一,数据监管类政策,主要是对数据使用的管理,包括数据隐私保护、跨境数据流动、计算机本地化等。第二,网络平台管理政策,主要为了规范网络运营商的中介服务,包括网络内容许可和访问、互联网平台(ISP)中介责任、知识产权保护等。第三,产品和服务贸易政策,指对线上交易的产品和服务,以及数字技术产品的管理,包括线上销售管理、税收和补贴、政府采购、技术标准等。第四,数字企业的本地进入政策,包括投资、市场竞争等。全球主要数字经济体包括美国、日本、欧盟以及韩国等发达经济体,这些经济体在全球数字经济中占据了较重,其数字贸易政策对未来全球政策的走向产生着举足轻重的影响。此外放眼未来,俄罗斯以及印尼等发展中经济体的数字贸易政策也值得关注。

  美国是全球数字贸易最为活跃的国家之一,其数字贸易政策典型特征可以概括为“监管松、准入严”。首先从数据监管来看,美国政策相对宽松。例如美国没有数据隐私管理的全国性法律,只有一些州立法规定“未经授权的人在披露加密个人信息前应当通知州检察长”。近年来,美国才开始加强消费者隐私保护,2018年加利福尼亚州颁布《消费者隐私法》,要求企业有义务向消费者披露其收集、出售或披露消费者个人信息的资料,对企业提出了更多通知、披露义务,并针对数据泄露规定了法定损害赔偿金,是美国州层面最严格的隐私立法。其次来看网络平台管理,美国对数字服务中间商的责任要求较为宽松,存在《ISP安全港条例》,授予ISP中介平台免责条件和反通知权利。美国国内对于互联网服务提供商责任的界定相对完善,要求“第三方利用平台服务在合法平台上创建和分享非法信息,平台方不对非知识产权的侵权损害承担责任”。网络中介机构如发生侵权行为,只要实施侵权通知和撤除制度,就不承担侵权责任。再看数字产品和服务贸易政策,美国对信息通信技术产品贸易设置了较多的贸易管制。例如,美国对使用加密方式的商业通信卫星和技术存在出口管制,禁止美国企业向中兴通讯销售零部件或提供服务。尽管美国基本没有设立数字产品进口的歧视性技术标准,但是数字产品的政府采购壁垒较高,并对某些国家存在明显的歧视性。最后再看数字企业的本地进入政策,美国实行了比较严格的限制政策。例如,美国设立外国投资委员会对FDI进行经济安全审查,审查点包括:对国内生产的影响;对国内工业的国防能力的影响;对美国关键技术、基础设施的国际领先地位的影响。

  日本也是全球数字经济和数字贸易发展水平最高的经济体之一,其数字贸易政策与美国较为类似,但是在产品和服务贸易政策方面跟美国略有差异。首先,在数据监管方面,日本的管制水平普遍较低,没有繁琐的跨境数据传输限制,其政策重点主要在于对数据安全的管理。例如日本对金融行业的数据安全管理较为严格,要求公司必须设立专门的数据保护部门。日本允许合法合理的数据跨境传输,但是要求数据传输的第三方提供数据主体的许可签名。其次,在网络平台管理方面,日本没有在网络中介责任和网络内容审查上设置特殊的政策要求,而是重点强调了知识产权保护。自2013年以来,日本建立了“日本知识产权桥”的主权专利基金,这一基金由日本几家网络公司出资创建,旨在防止海外实体对日本企业知识产权的侵犯。再次,在数字产品和服务贸易领域,日本实施了自由化程度较高的政策。例如日本对线上销售的最低免征关税额为90美元,允许电子签名;日本的数字产品零关税覆盖率为99.38%。最后,关于数字企业的本地进入政策,日本没有明确限制电信或信息通信技术的投资,仅设定了直接投资的提前通知要求。但是日本对媒体领域的外商投资要求比较严格,将外国对广播公司的投资份额限制在20%~33%。

  尽管欧盟的数字贸易发展水平与美日接近,但是其数字贸易政策却表现出较大的独特性,在数据监管和网络平台管理方面较之美日有较大区别。首先,来看数据监管,欧盟一直以来相当重视数据隐私保护,旨在确保数据安全的情况下推进跨境数据流动,为欧洲数字企业提供更广阔的数据市场。其中,法国和德国的数据监管政策最为严格。目前,欧盟出台了许多数据管理和隐私保护的法律,包括《电子私隐指示》(2002/58/EC)、《611/2013监管条例》、《通用数据保护条例》等。其次,从网络平台管理来看,欧盟的知识产权保护较为严格,有关法律法规包括2001年《版权指令》《欧盟专利制度》,目前关于欧盟使用专利制度的竞争政策和其他补救措施有很多案例。再次,在数字产品和服务贸易政策等方面,欧盟总体上自由化程度较高,例如欧盟仅对双重用途的产品出口实行限制政策,包括计算机、电信和信息安全等,对进口产品没有特殊限制。最后,数字企业的本地进入政策方面,法国和德国的投资壁垒较高。例如,法国存在歧视性反收购规定,允许法国公司对不适用互惠条例的外国公司采取反收购措施,包括授予现有股东通过股票购买认股权证购买折现股份来增加杠杆的权利。此外,法国和德国的几家电信运营商为终止来自欧盟以外的国际业务而对其收取高于其他贸易企业的费用。

  在新兴经济体中,韩国的数字经济和数字贸易发展程度也比较高,其数字贸易政策值得关注。首先来看数据监管,韩国的相关政策比较严格。例如韩国于2015年颁布《促进云计算和用户保护促进条例》《云服务保护指导条例》,要求所有为公共机构提供服务的云服务商都必须在国内建立公共数据中心,且必须与服务公众的网络在物理上进行分离。并且韩国实行了《个人信息保》,要求公司在导出个人数据之前必须征得数据当事人的同意。其次来看网络平台管理,韩国对网络中介也提出了较多的监管要求,包括内容、信息管理等,例如韩国就对网络中介平台提出了较多的责任制度。2015年3月,韩国国会通过了《云计算发展与用户保案》,对云服务提供商(CSP)规定了包括向其客户和部长报告信息泄露、不得向第三方提供客户信息或将其用于指定用途以外的其他目的等义务。再看数字产品和服务贸易政策,韩国的管制也比较严格。韩国数字产品零关税覆盖率较低,仅为43.21%,对外国供应商的电子产品单独设立了10%的增值税。此外,韩国技术标准较高,要求必须对政府采购品进行额外的安全验证,电脑、电气和无线电设备需添加韩国EK认证标记。最后再看数字企业的本地进入政策,韩国没有建立投资筛选机制,但如果有明确证据表明外国投资对经济体安全或公共利益构成威胁,政府有权拒绝外国投资。韩国不允许外国卫星服务企业进入韩国境内,并禁止这类企业直接向最终用户出售服务。此外,韩国对新闻媒体类互联网运营商和信号传输网络运营商的外国投资设定了20%的投资上限。

  较之美日欧等经济体,俄罗斯的数字经济和数字贸易发展水平不高,但是其数字贸易政策有一定的代表性。首先来看数据监管,俄罗斯是数据监管程度最高的国家之一。俄罗斯设立了严格的数据管理要求,要求电信和互联网供应商至少保留数据12个小时,以便为俄罗斯联邦安全局提供数据资料。此外,俄罗斯存在数据本地化规定,要求俄罗斯公民数据的记录、系统化、积累、储存、修改和检索均要使用位于境内的数据库。俄罗斯数据隐私管理较为严格,将“被遗忘权”写入《公民隐私权保护条例》,拓宽隐私权的覆盖范围,相对于欧洲其他国家更为严格。其次来看网络平台管理,俄罗斯设立了严格的网络内容准入要求。实施包括深度检查和监视系统等在内的在线过滤系统。此外,俄罗斯还设立了严格的ISP中介责任制,规定了中介责任不到位的惩罚措施,明确了对侵权行为处理时间的要求。再看数字产品和服务贸易政策,俄罗斯的管制水平也比较高。例如俄罗斯数字产品的零关税覆盖率为62.25%,对销售数字产品的外国企业征收18%的增值税。其没有遵循国际公认的技术认定标准,而是单独制定了俄罗斯适用的通信标准。最后再看数字企业的本地进入政策,俄罗斯的限制壁垒较高。例如,俄罗斯对电信、媒体企业的外商投资设限较高。电信服务只能通过许可证制度提供;用户超过50%的视听服务企业,只允许非俄罗斯公民最多持有20%股权;媒体企业的外国所有权不得超过20%。此外,俄罗斯重点关注战略性产业的外商投资,涉及国家战略性产业的企业的外国控股者不能获得超过50%的投票权,外国投资者必须向联邦反垄断局通报任何在经济体战略实体中获得5%或以上股份的交易。

  作为发展中国家,印度尼西亚的数字经济和数字贸易发展水平较低,其数字贸易政策却具有发展中经济体的一般特性。首先来看数据监管,印尼有着严格的数据本地化措施。印尼要求公共服务电子系统经营者必须在境内设立数据中心,互联网提供商必须使用本地IP号码并在境内存储数据。印尼没有禁止数据跨境流动,但个人数据的跨境传输必须征得数据主体的书面同意。其次来看网络平台管理,印尼存在网络内容许可和准入限制。印尼要求必须采用DNS、Nawala和信任定位的系统进行网络内容过滤,但没有明确ISP在版权侵犯行为方面的作用和责任。再看数字产品和服务贸易政策,印尼对数字产品的进口审查较为严格。印尼禁止酒精产品、加密货币的在线销售,存在域名注册要求。并且线上销售的最低关税免征额为100美元,数字产品零关税覆盖率为33.7%。此外,印尼存在本地化内容限制,交互式网络电视(IPTV)提供商的网络机顶盒应包含至少20%的本地内容,IPTV运营商应在其广播服务中提供至少10%的国内内容,4G智能手机至少拥有30%的本地部件,用于无线%的本地内容。最后再看数字企业的本地进入政策,印尼的监管壁垒较高。印尼不允许外国投资者拥有基站或蜂窝塔,外国投资者必须向印尼投资协调委员会登记并取得许可证。此外,印尼对政府控股公司的外国投资份额设定49%的上限,有限责任公司的首席执行官只能为印度尼西亚公民,提供IPTV的任何财团必须由至少两个印尼实体企业组成。

  在梳理世界主要国家的数字贸易政策的基础上,有必要从数字监管政策、网络平台管理政策、数字产品和服务贸易政策以及企业本地进入政策等层面进行横向比较,从而判断这些国家数字贸易政策的异同点。

  数据监管政策是数字贸易监管的核心问题,也是全球贸易治理的新兴领域,各国政策之间的争议也比较突出。第一,在数据隐私保护方面,欧盟国家的隐私保护制度最为全面且严格,其他国家的保护力度皆不如欧盟,但是均逐步加强了隐私保护的措施。其中,美国近些年跟随欧盟的脚步,逐步对国内的隐私保护制度进行完善,但始终没有全国性的统一的个人数据保。欧盟的《通用数据保护条例》是当前全球最严苛的个人数据保护制度,实施这一制度的原因,一方面在于保护,2013年“棱镜计划”被曝光,紧接着,2015年的“登事件”发酵,欧盟国家自此大大提高了欧洲公民的数据保护力度,并增加了对美国企业的戒备。另一方面,这也是出自经济利益的考虑。欧盟在数字经济领域的企业竞争力显著落后于美国,但是却存在庞大的消费市场以及完备发达的互联网基础设施。因此,欧盟实施严格的数据保,并不会遭遇来自本国企业界利益集团的强力反对,却可以增强其同外国互联网巨头的博弈筹码。第二,在跨境数据流动方面,只有美国采取了高度自由化的政策,强调无障碍、宽领域的国际数据流动,并将金融部门包括在内。这与其他国家形成明显差异,不仅俄罗斯、印尼等发展中国家对跨境数据流动采取了严格的限制措施,欧盟、日本、韩国等发达经济体也均强调必须在充分保护个人隐私的前提下才能实现国际数据交换。对于金融、医疗等服务部门,多数国家采取禁止数据流动的措施。这一差异的原因在于美国本身拥有能带来巨额经济效益的大型数据流动企业、社交网络服务、网络搜索引擎和其他服务的大公司如脸书和谷歌,这些公司的国际扩张依赖于广泛的数据资源,因此,美国会坚持国际数据自由流动来满足国内实体的需要。而其他国家的数字企业并没有美国企业的全球优势地位,故其利益驱动力相对较弱。第三,在计算机本地化设施方面,美日、欧等国没有明确的本地化要求,而俄罗斯、印尼等国规定了设备本地化或数据本地化的要求,强制要求没有特殊情况,国内产生的数据必须保留在本国境内。一般而言,本地化规定要求外国服务商必须适用本地设备或者将数据储存在本地服务器上,这对于发达国家而言,不仅意味着要放弃本土设备而采用其他国家的设备,而且无法统一全球服务器的互联互通,这将使企业增加额外的运营成本和管理难度,因此发达国家往往反对本地化要求。但是,对于发展中国家而言,强制本地化实际上是一种保护政策,一方面能够方便司法机构对公共数据实现及时有效的监管和审查,另一方面鼓励外资使用本国设备,可以促进本国数字存储产业以及云计算的发展。

  关于网络平台管理的政策大致可分为两类国家,一类以自由的网络环境、健全的知识产权体系为特征,主要以美日欧为代表;另一类以限制网络访问、缺乏完善的知识产权保护为特征,这类国家以俄罗斯等为代表。第一,在网络内容许可和访问方面,美国等发达国家倡导自由开放的网络访问空间,以确保公民的自由选择权。但是,俄罗斯等国却设置了网络关键词过滤系统,以保护国家信息安全。第二,在互联网中介责任方面,美国、日本等国均存在ISP“安全港”制度,即不增加对互联网中介平台的额外的知识产权保护责任,减轻了运营平台的成本负担。较之发达国家,发展中国家信息保护的技术起步较晚,防范网络信息泄露以及用户受到攻击的能力还有待提升,故为了确保用户信息不被非法收集处理和利用,防止用户系统被非法干扰和控制,这类国家往往实施多种网络内容的审查措施,加强对网络不良内容传播的管控。第三,在知识产权保护方面,美国、日本、韩国、欧盟等国家或经济体的知识产权保护制度和力度具有较强的一致性,这类国家的知识产权法律体系建立较早,并且其国内数字技术均处于国际领先地位,建立高标准的产权制度也是为了保持其先进技术的至高位置。而印尼、俄罗斯等国仍处于不断完善国内立法和加强执法的阶段,一方面,这类国家的知识产权保护体系起步较晚,其具体的制度内容、执法效率、协调沟通渠道等方面均需完善;另一方面,这些国家仍需要通过学习与模仿的途径来实现技术进步,适度宽松的知识产权保护环境更符合其长期发展需要。尽管在现阶段,两类国家的知识产权体系参差不齐,但长期来看,各国都是朝着更加严密和完善的知识产权管理的方向发展。

  数字产品和服务贸易涉及对具体产品和服务等贸易对象的监管,近年来,各国的税收壁垒普遍有所下降,但是对技术产品的安全审查壁垒仍广泛存在。第一,随着《信息技术协定》(ITA)逐渐被WTO国家所履行,数字产品的零关税范围不断扩大,美国和日本的零关税范围较高,但是,其他国家零关税覆盖率相对较低,欧盟部分国家还建立了国外数字产品税收制度。整体来看,跨境电子商务自由化成为主要趋势。第二,多数国家均存在对进出术产品的安全审查要求,但是缺乏统一的国际审查标准,各国标准参差不齐。例如日本、韩国等建立了仅适用于本国的技术认证制度,这造成技术安全审查的可操作空间较大。第三,各国均限制国外产品在公共政府部门的使用,除美国、日本以外,大多数国家均存在“文化例外”和“视听例外”的特点,即限制外国新闻、影视、广播等媒体产品在国内的传播。

  企业本地进入的壁垒在各国均有所体现,其相同点在于均对可能影响国家公共部门利益或者经济安全的投资采取限制措施,例如技术安全性审查、所有权限制等。其不同点在于各国的投资审查力度和侧重点存在差异。美国外资审查的重点在于是否影响到其关键技术或基础设施的国际领先地位,但是缺少公开透明的审查标准。欧盟国家的外商投资限制主要考虑对本土数字企业利益的影响,欧盟国家本身拥有发达的数字基础设施和核心技术,其本土企业存在较大优势,但目前欧盟市场却大多被美国企业所垄断,故欧盟的外资政策也是为了保护国内数字企业的市场份额。俄罗斯等国更加注重外商投资的安全性,存在源代码强制披露、交出加密密钥的要求,限制外商对云服务、金融服务、电信增值业务等领域的投资。

  总的来看,各国数字贸易政策的主要分歧在于数据监管和网络平台管理方面,政策之间的调和难度较大。在数字产品和服务贸易政策方面,尽管各国的监管方式和力度有所不同,但多数国家均对数字产品和服务贸易自由化采取了积极的态度。在数字企业本地进入政策方面,各国的差异性较小,共性内容居多,取得协商共识的可能性也较大。

  目前,关于数字贸易政策协调的全球性框架尚未形成,世界主要国家纷纷利用区域性贸易协定进行协调和约定。因此,可以基于全球主要国家所签订和正在谈判的贸易协定,对全球数字贸易政策的发展趋势做如下分析和判断。

  《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans Pacific Partnership Agreement, TPP)在第14.7条提出缔约方应认识到保护消费者免受商业欺诈的重要性,同时应当建立消费者保。TPP第14.8条鼓励缔约方应当建立和维持保护数字贸易使用者个人信息的法律制度。但是,TPP仅对消费者保护做了倡议性和原则性的规定,而没有明确具体的实施方案和侵权惩罚措施,《美墨加贸易协定》(The United StatesMexicoCanada Agreement, USMCA)对此进行了完善。USMCA第19.8条第3款指出“个人信息保护”中的主要原则包括限制收集、选择、数据质量、目的规范、使用限制、安全保障、透明度、个人参与和责任。在其他双边贸易协定中,也有很多加强消费者隐私保护的内容。例如,《中国-澳大利亚自由贸易协定》和《中国-韩国自由贸易协定》均要求各方应尽可能地为使用电子商务的消费者提供保护,并纳入了电子认证和电子签名要求。如《欧盟-韩国自由贸易协定》(2012年)第7.43条要求缔约方遵守保护个人的基本权利和自由的承诺,应当采取保护隐私的相关措施,尤其在个人数据传输方面。《美日数字贸易协定》(2019年)允许使用电子身份验证和电子签名来进行数字交易,同时保护消费者和企业的机密信息,并确保将可执行的消费者保护应用于数字市场。

  除了强调加强消费者安全保护之外,各类贸易协定中均出现对国际标准化、普适性保护规则的诉求。TPP第14.8条鼓励缔约方建立相关机制来协调不同国家之间的制度差异性,以促进机制间的协调性。USMCA第19.8条要求,各缔约方在建立保护电子商务用户的个人信息的法律框架时,应考虑有关国际机构的原则和准则,例如《APEC隐私框架》和《经合组织关于保护隐私和跨境个人数据流量指南的理事会建议书》(2013年)。

  从最新签订的贸易协定来看,大部分国家基本已经就推进跨境数据自由流动达成共识,自由化的程度不断提高,同时也规定了数据必须在商业必要和安全可靠的条件下才能跨境自由传输。《美国-韩国自由贸易协定》(2007年)第15.8条首次提出了跨境数据自由流动,以软性约束的条款要求缔约国应“尽量避免对跨境数据流动施加不必要的阻碍”。TPP第14.11条规定,缔约方应当允许为满足商业活动而开展的以电子方式进行的跨境信息传输,包括个人信息。同时包含了允许缔约方规定自己的监管要求,不阻止缔约方为实现合理公共政策目标而采取的不符措施。这一模糊的例外规定使得TPP框架下“数据跨境自由流动”条款的实际影响力大打折扣。USMCA第19.11条直接删除了TPP第14.11条第1款的监管需求例外规定,第19.8条第3款强调了缔约方需确保任何限制“跨境个人信息流动”的措施只是为了保护个人信息且必要的,并与所提出的风险成比例。USMCA强化了“跨境数据自由流动”的约束力和执行力。《欧盟-韩国自由贸易协定》第7.43条规定,缔约方应当在保护个人基本权利和自由的前提下,通过合理措施保护个人数据传输。

  多数国家提倡跨境数据流动的分类监管,例如限制金融部门的数据跨境传输,只有美国极力主张无部门例外的数据流动。TPP第11章附件中规定,允许另一缔约方的金融机构为了实现正常业务而进行信息传输,但是不禁止缔约方要求外国金融企业的数据必须源自本地设置的服务器,这意味着金融数据的跨境流动仍存在一定限制。USMCA的第17.18条明确要求各缔约方不应要求金融服务者必须在该缔约方辖区内使用或定位计算设施,不得阻止另一缔约方服务者以电子或其他方式将包括个人信息在内的信息转入和转出该缔约方境内。从当前的数字贸易规则谈判情况来看,美国与其他经济体之间存在较大分歧,欧盟、澳大利亚等提议需考虑个人隐私安全、文化例外等情况,主张有限制的自由移动;美国则坚持将跨境数据流动位于个人隐私保护之上,明确指出本地化规制应当让位于跨境数据流动。

  TPP第14.13条强调协议缔约方不得强制性执行计算设施本地化要求,既不能要求企业在本地成立数据中心,也不可强制其使用本地的数据设施等当地化的数据保护主义方式,来为企业的最佳选择和发展提供保障和基础。但是,TPP也包含了监管例外和公共安全例外。而USMCA则剔除了“监管例外”和“公共安全例外”条款,强化了消除本地化要求的承诺。

  此外,知识产权保护范畴也会增大。TPP规定任何缔约方均不得要求转让或访问另一方的人所拥有的软件的源代码,作为在该国销售产品的条件。但是,该条仅限于“大众市场软件或含有该软件的产品,不包括关键基础设施所使用的软件”(第14.17条第2款)。USMCA第19.16条则直接剔除了该限制条件,包括银行等金融机构的基础设施软件也被纳入到“源代码非强制本地化”的范畴中。此外,USMCA还将“算法”“密钥”和“商业秘密”新增至“开放禁令”列表。USMCA也明确了加密保护的概念,禁止缔约方在对方“知识产权受到侵害”的情况下将获得加密密钥作为向外国技术开放国内市场的前提。

  过去部分国家往往对外来网络内容和技术进行筛选,限制国外服务商提供的新闻、广播等媒体内容的传播,即文化例外和视听例外。近年来,各类贸易协定逐渐推行自由开放的网络访问环境,减少对网络供应商服务内容的限制。

  美国主导的自由贸易协定在网络内容和技术的选择自由方面,表现最为激进。《和《美国-新加坡自由贸易协定》(2004年)承诺抛弃文化例外,同意对其视听服务部门做出具体承诺,同时按照美国关于视听服务的要求,同意停止使用现行的用于视听服务的歧视性法规。《美国-韩国自由贸易协定》第15.7条要求,在不被缔约方法律禁止的前提下,消费者拥有自主选择并使用数字产品及服务的权利,允许其自由地将设备接入缔约国的互联网。

  区域贸易协定中,TPP电子商务章节第8条规定了接入并使用互联网进行电子商务的原则条款,要求缔约方应当认识到消费者拥有接入并使用互联网进行电子商务的能力所带来的利益。TPP电信服务章节中,确保各缔约方同意其国内的电信规则一般不会存在特定技术的歧视性。

  欧盟自加入WTO后,长期坚持文化例外、视听例外的立场,但是其态度逐渐发生转变。《欧盟-加勒比海地区自由贸易协定》(2008年)将文化合作纳入视听合作,在有限的情况下,允许非欧盟公司的文化包括视听产业与欧盟公司享有相同的待遇。在欧盟与加拿大之间的《综合性经济贸易协议》(Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA,2016年)中,欧盟在文化部门开始采用负面清单形式做出承诺。然而,欧盟在文化视听内容自由化上的态度仍较为模糊,其所做承诺都比较笼统,缺乏实质性的自由化条款。实际上,欧盟在其他章节,如“补贴”“投资”“跨境服务”等纳入了限制市场准入的相关条款,弥补了文化开放的限制政策。

  互联网中介责任要求中介商对侵权承担监督和处理责任,这一要求往往会造成中介商难以明确其责任界限。故最新的贸易协定中对ISP的责任进行明确,并加大ISP在知识产权保护方面的责任。

  TPP知识产权章节要求缔约方应为互联网服务商提供版权“安全港”,在认定非知识产权侵权责任时要区别对待互联网服务提供者与信息内容提供者。但是,TPP对安全港并无检测义务。

  USMCA采用了更严格的ISP“安全港”条款,同时也增加了互联网提供商的义务。一方面,USMCA第20.88条增加了互联网服务提供商的限制条款,规定双方应当认识到促进继续发展作为中介商的合法在线服务的重要性,并以符合《TRIPS协议》第41条的方式强制执行程序,允许权利人有效和迅速地采取行动,各方应建立或维护与互联网服务提供商在线服务相关的“安全港”。第19章数字贸易章中,USMCA首次引入“交互式计算机服务条款”,旨在将互联网中介的免责范围扩展至非知识产权领域,明确豁免了网络平台提供者在内容提供者涉及以及隐私等非知识产权侵权中承担连带责任(第19.17条第2款)。另一方面,USMCA第20.88条第6款要求提供商在其能够控制该活动且无直接经济利益的情况下,终止侵权者账号的重复使用。这一规定扩充了互联网服务提供商的义务范围,进一步压缩了互联网服务提供商的责任豁免范围,一定程度上增加了提供商负担。

  电子产品和服务贸易自由化趋势不断加强,主要体现在两个方面,一是要求禁止对电子传输产品征收关税,二是扩大产品和服务的贸易自由化范围。一方面,电子传输免关税方面,美国一直奉行电子产品零关税的宗旨。《美国-约旦自由贸易协定》(2000年)第7。1条要求,缔约方应努力避免违背在电子传输方面征收零关税的现行措施。《《美国-新加坡自由贸易协定》第14.3条规定了电子传输免关税,但可在不考虑电子内容价值的前提下对载体征税。《美国-澳大利亚自由贸易协定》(2004年)第16.3条规定,电子传输以及载体永久免关税。《美国-韩国自由贸易协定》第15.3条要求,缔约方不可对来自另一缔约方的数字产品及其提供者实施歧视性待遇。其他国家中,《中国-澳大利亚自由贸易协定》和《中国-韩国自由贸易协定》也规定不对电子交易征收关税。但是,这些条款否定了音像广播类内容在非歧视性待遇上的适用性,具有产品和服务自由化范围的局限性。另一方面,自由化数字产品和服务的范围逐渐扩大,突破了视听例外、文化例外。TPP在第14.4条要求,缔约国遵守“数字产品的非歧视待遇”,要相互给予最惠国待遇,但是保留了例外条款,增加了“广播产品”的例外条款。而USMCA则剔除了“广播产品”的例外条款,将“国民待遇”的适用范围扩展到广播服务及广播服务提供者。但是,这与其他国家和经济体(尤其是欧盟)在隐私保护以及监管上的诉求相冲突。

  此外,数字贸易政策的未来演变,除了需要关注世界主要国家的数字贸易政策,也需要关注WTO数字贸易领域的相关谈判。从2015年至2018年底,WTO成员共提交了40多份数字贸易的相关提案。2019年1月,76个WTO成员签署了有关电子商务的联合声明,正式启动电子商务贸易议题的谈判。从数字贸易政策国际多边协调的角度来看,削减数字贸易壁垒将是WTO谈判的核心问题,具体包括数字贸易规定和制度发展,促进数字贸易自由化、数字贸易便利化和数字贸易透明化等。这需要发达经济体和发展中经济体的共同参与,能否在谈判议题和内容上找到各国之间的平衡点,尤其是实现主要数字贸易大国的合作和规则引领,将对WTO的谈判成果起到关键作用。

  总的来看,目前各国数字贸易政策的主要分歧在于数据监管和网络平台管理方面政策之间的调和难度较大。基于全球主要国家所签订和正在谈判的贸易协定,可以判断未来全球数字贸易规则将会更加注重对消费者隐私的保护,更多提倡有条件的跨境数据自由流动,更多限制使用强制本地化和源代码披露的措施,推崇更加自由的网络访问和使用权,界定更加清晰的ISP中介责任,推行更深层次的数字产品和服务贸易自由。未来数字贸易规则必将朝着更加自由、安全、标准的方向发展,中国应当以提高数字经济与贸易竞争力为核心,建设数字贸易大国,同时积极参与国际数字贸易规则的制定,提升在全球数字贸易治理中的话语权。相比较而言,中国的数字贸易政策比较严格,与俄罗斯、印度尼西亚等国的相似度较高,与以美国为代表的其他发达经济体存在较大分歧。然而,未来数字贸易自由化已是大势所趋,中国在国际数字贸易规则谈判中将面临重大挑战,具体包括缺少完备的网络信息安全检测技术以及完整的信息管理配套法案、知识产权制度需要进一步完善、信息科技类企业的对外投资面临技术安全问题等。中国应当在做好国内基础设施建设的前提下,秉承“求同存异”的态度努力在国际谈判中提出并推行“中式模板”。具体而言,中国应在未来全球数字贸易国际规则博弈中把握以下几点。

  第一,引入数字产品和服务贸易自由化条款并施行分类监管。中国应当引入关于数字产品和服务的贸易自由化条款,建立对数字产品和服务的分类管理,根据产品和服务在国民经济中的重要性进行筛选,明确哪些类别的产品和服务可以适用于数字贸易的章节,哪些需要单独管理,例如可以将在线咨询、教育服务等数字服务纳入数字贸易章节进行统一管理,将金融、电信等关键行业单独设列其他章节。从而在保障本国经济利益的前提下,分步骤有节奏地推动数字产品和服务贸易的自由化。

  第二,进一步削减跨境数据流动壁垒。从全球数字贸易发展趋势以及各国数字贸易政策发展动态来看,为数据跨国流动提供更加自由化的环境将成为大势所趋。因此,中国需要在确保国民经济安全的前提下,为数据流动提供更为自由的环境,具体可以采取的措施包括:对跨境数据信息实行分类监管;建立跨境数据信息的境内备份,在满足司法机关等部门的调查需求的条件下,不再设置其他额外的数据传输限制;与贸易协定方建立共同的跨境数据审核及监管部门,在保证尊重各国数据主权的前提下,授予缔约方对境内主体数据的无限访问权。

  第三,转变计算机本地化的监管模式,推动建立国际统一的隐私保护条例。笼统地规定计算机本地化要求会增加信息保护的溢出成本,不利于网络开放性和自由化。中国应放松对计算机服务设备的本地化要求,将对企业信息管理的要求纳入许可证的批准条件,要求经营主体必须配合中国政府和司法机构的调查工作,对于特定的审查和执法行动或司法程序,应当及时、有效地提供相关信息。此外,中国还推动建立更大范围的统一的隐私保护条例,对信息的使用目的、收集限制、使用限制、安全保障、透明度等具体内容进行细化。由于各国的社会文化和经济发展水平不一致,中国也可以在数字贸易国际合作中提出相应倡议,即在满足非歧视性和合理性的条件下允许不同国家根据本国实际需求设立特殊的监管要求。

  第四,推动建立数字技术支持与合作的国际机构。在推行数字贸易及数据自由化的过程中,一些国家受制于本国数字技术水平,无法及时有效地防范网络犯罪、隐私泄露等安全隐患。然而,在数字贸易和数字经济日益发展的背景下,任何国家的任何漏洞都可能对全球数字安全带来挑战。因此,中国可以在全球多边和区域多边层面,推动建立数字技术支持与合作的国际机构,为相对落后的国家提供技术援助,对未来或者现存的技术困境或技术安全问题提出解决方案。依托该合作平台,各国也可以及时沟通国内出现的网络安全问题,共同识别和减少网络恶意代码的国际传播,及时处理网络安全事件。(注释略)

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